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（《应用写作》2005年第1期） 规范性公文的制发，是有严格程序的。包括：制定立法计划、职能部门起草、法制部门初审、相关部门协调、常务会议审定、上报备案审查等。这些程序缺一不可。 基于在前面提到过的原因，笔者在这里着重介绍一下行政机关制发规范性公文的程序。 一、规范性公文规划（计划）的编制 规范性公文规划（计划）指的是各级行政机关对经过预测的立法项目进行通盘考虑，总体设计，对今后一段时间的立法任务的安排。较长时间（３至５年）的安排称规划，较短时间（１年）的安排称计划。 各级行政机关编制规划（计划）的要求是： １．国务院规划编制由国务院法制局负责，根据国民经济和社会发展五年计划所规定的各项基本任务，编制指导性的制定行政法规五年规划和年度计划，报国务院审定。编制办法： 先由国务院各主管部门分别提出建议，经国务院法制局通盘研究，综合协调，拟订草案，上报国务院审定。然后由国务院法制局负责组织实施和监督执行。在执行过程中，国务院法制局可以根据形势发展的需要，对规划和计划作适当的调整。 ２．省、自治区、直辖市以及较大的市政府，根据政府和国民经济及社会发展的需要，编制年度立法计划。 年度立法计划包括两部分内容，一部分为年内提请省人大常委会审议的地方性法规草案和本级政府审议的规章；另一部分为调查论证准备下一年度提请审议的法规、规章草案。立法计划的编制，由各级政府的分管领导根据分管工作的需要和有关部门的立法建议，提出年度立法意向，经本级政府法制部门汇总，秘书长综合协调后由政府常务会议审定。经本级政府常务会议审定的法规草案计划报同级人大常委会。 ３．没有立法权的省属市、县和省直部门可参照上述办法制定规章性公文的年度计划。 二、规范性公文的起草 （一）起草规范性公文必须遵循的原则 １．坚持社会主义法制统一原则，符合宪法、法律、法规和党的路线、方针、政策； ２．坚持实事求是原则，从本地实际出发，切实可行； ３．坚持民主集中制原则，听取各方面的意见； ４．坚持相对稳定的原则，体现各项政策连续性。 （二）起草规范性公文的要求 １．列入五年规划和年度计划需要制定的规范性公文，由各级政府主管部门分别负责起草。起草重要的规范性公文，其主要内容与几个主管部门的业务有密切关系的，由法制部门或政府的主要部门负责，组成有各有关部门参加的起草小组进行工作。起草的规范性公文需要由主管部门制定实施细则的，规范性公文及其实施细则的起草工作，应当统一考虑，同时进行。 ２．起草规范性公文，应当征求有关部门的意见。对于涉及其他主管部门的业务或者与其他部门关系密切的规定，应当与有关的部门协商一致；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报规范性公文草案时专门提出并说明情况和理由。 ３．起草规范性公文，应当注意与有关规范性公文的衔接和协调。对同一事项，如果作出与别的规范性公文不相一致的规定，应当在上报规范性公文草案时专门提出并说明情况和理由。 ４．起草规范性公文，应当对现行内容相同的规范性公文进行清理。如果现行的规范性公文将被起草的规范性公文所代替，必须在草案中写明予以废止。 （三）法制部门在起草规范性公文过程中的责任 各级政府的法制部门应积极参与规范性公文的起草工作。在起草过程中，应做到以下几点： １．学习有关的法律、法规和党的路线、方针、政策，搜集和查阅有关资料，了解和掌握有关专业知识； ２．会同起草部门就草案需要解决的问题，深入实际、调查研究，提出解决问题的办法； ３．掌握起草部门就草案征求意见的情况，做好不同意见的协调工作； ４．协同起草部门设计初稿框架，指导起草部门按照规范性公文的要求起草初稿； ５．督促起草部门将初稿和有关资料，按规定的送审程序、份数和时间报送本级政府法制部门。 三、规范性公文的审议 规范性公文草案由政府部门起草后，送本级政府法制部门审核，再由法制部门送本级政府审定。其送审程序是： （一）法制部门初审 １．由部门起草的规范性公文草案初稿以正式文件形式，连同下列材料，送政府法制部门审核： （１）规范性公文草案起草说明； （２）有关部门的意见及分歧意见的协调情况； （３）起草时所依据法律法规和政策文件以及有关参考资料。 ２．政府法制部门收到初稿后，应及时登记并指定承办人对初稿进行审核。承办人对初稿审核的重点是： （１）是否符合有关起草和送审程序的规定； （２）是否符合宪法、法律、法规和党的路线、方针、政策，是否与有关法规、规章相衔接； （３）是否征求了有关部门的意见，对不同意见的处理是否妥当； （４）是否具有适用性和可操作性； （５）是否符合法规、规章文体的基本要求。 承办人协商起草部门后进行修改，或同起草部门进行修改，并形成征求意见稿。 ３．政府法制部门应将审核后的规范性公文草案（征求意见稿）发给有关下级政府、直属有关部门及单位征求意见，被征求意见的单位必须在限定的时间内复函。逾期未函复的，视为无意见。对重要的规范性公文草案，政府法制部门应当征求专家学者和基层单位的意见。 ４．分歧意见由政府法制部门依据有关法律、法规及政策进行协调。协调过程中有关部门的领导之间应加强沟通。未协调一致的意见直接提请政府有关领导组织协调。对涉及两位以上领导分管的部门，分歧意见难以协调一致的，可提请秘书长或主要领导组织协调。仍难以协调一致的，可提请政府常务会议讨论决定。未经协调的，不得提交常务会议讨论。经政府法制部门审核修改的规范性公文草案送审稿，起草部门及有关部门负责人应签署意见。 ５．经协调取得一致意见或经协调未取得一致意见需政府常务会议裁定的，经有关领导同意后，由政府法制部门作出审核报告，送交政府办公厅（室）按规定的程序提交政府常务会议讨论。 ６．报送政府审议的规范性公文草案应有送审稿、审核报告、起草说明、初稿和有关部门意见。经副秘书长或政府有关领导协调的，还应有主持协调的政府领导签署的意见。 审核报告内容包括： （１）审核修改的简要过程； （２）对有关部门分歧意见的协调情况及处理意见； （３）拟发布的形式。 （二）常务会议审定 １．各级政府制发的规范性公文，必须经政府常务会议审定。特殊情况下由政府主要领导审定。 ２．政府常务会议审议规范性公文草案时，政府法制部门负责作送审说明，起草部门和与草案内容有关的部门主管负责人列席会议。有关部门对已经协调一致的意见不得重新提出异议。 ３．政府法制部门根据政府常务会议议定的内容对草案送审稿进行修改，并附修改说明送政府办公厅（室），由政府办公厅（室）报政府常务会议确定的领导签发。 ４．政府常务会议审议通过的法规草案，由政府办公厅（室）以政府议案形式报同级人大常委会审议。需要事先列入人大常委会议议题的，由政府办公厅（室）根据政府意见与人大常委会有关部门商定。 ５．规范性公文草案在政府常务会议审议之前和审议过程中，政府有关部门如有异议，可按规定的程序向政府提出；政府未予采纳的，按政府的决定执行，不得在其他场合坚持本部门的不同意见，以保证政府的政令统一。 （《应用写作》2005年第1期） 作者单位：辽宁广播电视大学/阜新市人民政府 责任编辑：王竹洁 |
规范性公文制发程序（上）——规范性公文写作系列谈之五 
